השפעות שליליות של תכניות מתאר ארציות ומחוזיות על שוויים של מקרקעין

השפעות שליליות של תכניות מתאר ארציות ומחוזיות על שוויים של מקרקעין

  

יובל דנוס, שמאי מקרקעין

 

 

 

כללי

 

 

בינואר 2001 ניתן פס"ד בבית המשפט המחוזי בת"א, בתיקים עש/215/00 ועש/231/00 (הועדה המקומית פ"ת נ. סודרי מיכאל ואח'), שעניינו דחיית הערעור וקבלת החלטתה של ועדת הערר המחוזית מחוז המרכז, אשר קיבלה ואימצה את חוות דעתו של השמאי המכריע אשר שולמן, בה נקבע שתכנית מתאר מקומית פת/2005/א', היא שפגעה במקרקעין בשטח של
כ- 87 דונם ולא תכניות מתאר ארציות או מחוזיות שקדמו לה בשנים, מאחר ותכנית המתאר המקומית מאפשרת את זיהוי הנכס ואת הפגיעה בו, דבר שלא ניתן לעשות בתכניות שקדמו לה.

 

מזה שנים אנו עדים לוויכוח ולמחלוקות עקרוניות שנתגלעו סביב השפעותיהן של תכניות מתאר ארציות (ת.מ.א.) ומתאר מחוזית (ת.מ.מ.) על שוויים של מקרקעין, בעיקר כשבאים לדון בפיצויי הפקעה או בתביעות לפי סעיף 197 א' לחוק התכנון והבניה.

 

עיקר הוויכוח נסוב סביב שאלת שלילתו או קיומו של פונציאל לשינוי יעוד כתוצאה מתחולתן של תכניות כנ"ל על מקרקעין מסויימים וכן, סביב השאלה אם בכלל ניתן או לא לקבוע פגיעה או שלילת פוטנציאל למקרקעין מסויימים עקב אישור תכניות כנ"ל, בגלל קני המידה הקטן יחסית של התכניות הנ"ל, שהם בד"כ 1:100,000 או 1:50,000 וללא רקע של גושים וחלקות, כאשר תכניות מתאר מקומיות הן בד"כ בקנה מידה 1:10,000 או 1:5,000 או 1:2,500 עם רקע של גושים, או גושים וחלקות.

 

לשם המחשה, אציג בתחילה גודלו של שטח ריבועי בן 10 דונם בקני מידה שונים של תכניות בהשוואה לעוביו של תוואי דרך ברוחב 50 מ'.

 

 

תכנית בקנה מידה	גודל השטח של 10 דונם במפה	גודל שטח של 100 דונם במפה	עובי תוואי דרך 50 מ'
1:100,000	1 מ"מ x 1 מ"מ	3 x 3 מ"מ	כ- 4 מ"ר
1:50,000	2 מ"מ x 2 מ"מ	6 x 6 מ"מ	כ- 4 מ"ר
1:10,000	1 ס"מ x 1 ס"מ	3 x 3 ס"מ	כ- 5 מ"ר
1:5,000	2 ס"מ x 2 ס"מ	6 x 6 ס"מ	כ- 1 ס"מ
1:2,500	4 ס"מ x 4 ס"מ	12 x 12 ס"מ	כ- 2 ס"מ

 

 

הפסיקה

 

  

פסיקת בית המשפט העליון התייחסה במספר הזדמנויות הן לנושא הגדלים והשטחים והן להירארכיה של התכניות בהקשר לתכניות ארציות, מחוזיות ואחרות.

 

בבג"ץ מס' 62/61 (זקס ועליאש נ. הועדה המקומית ירושלים) נקבע בשנת 1961 לגבי חלקת בניה "פעוטה" בירושלים, שנשללו ממנה זכויות הבניה כתוצאה מכך שיועדה לדרך ולש.צ.פ. כי "אילו שטח הבניה האסורה היה עולה גלויות וברורות מתוך המפה, והספק היה רק אם רכושו של המבקש כלול באותו שטח או לא, כי אז - אפשר - היתה מוטלת עליו החובה לוודא את הדבר על ידי פניה לרשויות המוסמכות. אבל במקרה שלפנינו הוטל האיסור על חלקה פעוטה עד למאד - כמעט מיקרוסקופית - כך שהמבקש לא ידע, ועל פי המפה לא יכול היה לדעת, אם בכלל הוטל איסור בניה או לא".  
אנו רואים כאן הבחנה ראשונה, עוד בטרם חוקק חוק התכנון והבניה, בגודל ובמימדי חלקה נפגעת מתכנית, כאשר התיאורים של חלקה "פעוטה עד למאד" או "מיקרוסקופית" ניתנו לחלקה בשטח של כחצי דונם.
במקרה זה מצא בג"ץ צידוק בהגשת תביעת פיצויים לפי תכנית מאוחרת יותר, שהוגשה בקנה מידה גדול יותר.      

מההן של בג"ץ נשמע גם הלאו! אילו היה מדובר בחלקה גדולה יותר, לא פעוטה ולא מיקרוסקופית, כי אז "היתה מוטלת עליו החובה לוודא את הדבר על ידי פניה לרשויות המוסמכות" והבקשה היתה נדחית.      

ואמנם, בע"א 362/86 (נשר נ' הועדה המחוזית מחוז חיפה), שניתן בשנת 1988, נדחה ערעור על פס"ד בית המשפט המחוזי בחיפה בדחותו תביעה לפי סעיף 197 לחוק, תוך איזכור בג"ץ 62/61 הנ"ל, ותוך עשיית החבנה בין חלקה קטנה ("מיקרוסקופית" בלשון פסה"ד) לבין חלקה גדולה יחסית.       
התביעה הוגשה בגין תכנית ג/969 משנת 1982, המציגה תכנון מסויים של "דרך פרברית מהירה" שכבר נקבע ב- 3 תכניות שקדמו לה: תכנית ג/586 (נשר) משנת 1973, ת.מ.א. 3 משנת 1976 ות.מ.א. 3 (שינוי) משנת 1981.    

בית המשפט פסק כי: "בסיטואציה זו אין לקבל את התיזה שבה דוגלת המערערת, שעצם העלאת תוואי הדרך במפה שצורפה לתכנית ג/969, כשהעלאתו כאמור באה כדי לבטא נתון קיים, מזכה את המערערת בפיצויים. פירוש כזה נוגד את כוונתו של המחוקק, ועלול ליצור מצב שיקשה על הרשויות המוסמכות לבצע את תפקידן התכנוני. אותו פרוש יוכל גם לעודד את אלה שהיו חייבים לתבוע על פי התכניות הקודמות, לשבת בחיבוק ידיים ולחכות לבאות. למצב כזה אין להסכים". זאת מפי כבוד השופט א'. חלימה. 

עוד נקבע באותו פס"ד מפיו של כב' השופט ח' אריאל: "אולם אם בתכנית מאוחרת יותר אין שוני "בפגיעה" שנגרמה על ידי תכנית קודמת, אין למעשה נזק בר-פיצוי שהרי הנזק נגרם כבר בגין תכנית קודמת, מכאן שהנפגע צריך להגיש את התביעה במועד המתאים של אותה תכנית אשר פגעה בו לראשונה, אותה פגיעה שהוא תובע בגינה פיצויים".

ובהקשר לפס"ד זקס 62/61 נקבע: "על בסיס הפירוש האמור אין לראות את המקרה בענין זקס כמקרה יחידי המאפשר התחשבות בתכנית חדשה אף שהיתה תכנית קודמת שגרמה לאותה פגיעה. התנאי הוא שיוכח שאכן אי אפשר היה לדעת על פי אותה תכנית קודמת מהי הפגיעה שאותה תכנית פוגעת במקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עימה".

פסק דין נוסף, לא פחות מאלף, הינו בג"ץ 2920/94 (אדם טבע ודין ואח' נ. המועצה הארצית ואח') מיום 28.7.96, שעניינו כביש מס' 6 (חוצה ישראל) ותכנית מתאר ארצית מס' 3 משנת 76'.     
כב' השופט חשין, בסעיף 29 לפסה"ד קובע: "ואולם, כעולה מפסקי דין אלה, ראו הכל את תמא/3 כתכנית תקפה לכל דבר ועניין ובהסתמך על קיומה פעלו במהלך השנים".               
בהמשך מונה כב' השופט 3 פסקי דין של ביהמ"ש העליון וכן, קבלתו של חוק כביש ארצי לישראל, התשנ"ה-1994 וחוק כביש אגרה (כביש ארצי לישראל) התשנ"ה-1995 וממשיך: "כל אלה ילמדונו כי תמא/3 אינה תכנית ארכאית ושכוחת אל - כפי שניתן היה לפרש את טיעוני העותרים - אלא תכנית חיה, תקפה ומחייבת". 
בסעיף 30 לפסה"ד דוחה כב' השופט את הטענה שכביש חוצה ישראל אין הוא אלא "סימון רעיוני סכמאטי" בלבד וקבוע כי: "תמא/3 הינה תכנית מתאר ארצית לדרכים ובהיותה מה שהיא יעודה הוא להתוות השקפת תכנון ארצית, לתאר בצורה כוללת את המערכת הפיסית הקיימת ומתוכננת של הדרכים, ולציין באורח כללי את תוואי הדרכים, את סוגי הדרכים ואת אופן השתלבותן במערכת אחת. תכנית מתאר ארצית אינה אמורה לכלול תכנון ספיצפי, מפורט ומדוייק של תוואי השטח המתוכנן בה, שהרי למטרה זו קיימות התכניות הכפופות לה: "תכניות מתאר מחוזיות, תכניות מתאר מקומיות ותכניות מפורטות".     

סעיף 31 לפסה"ד קובע כי: " ארבע תכניות הן עפ"י החוק, בהן שלוש תכניות מתאר ועימהן תכנית מפורטת. ארבע תכניות אלו מצויות במדרג היררכי ביניהן לבין עצמן: ראשונה ועליונה תכנית מתאר ארצית, וכוחה יפה מכל תכנית אחרת. אחריה - ותחתיה, תכנית מתאר מחוזית, ואחריה ותחתיה תכנית מתאר מקומית, ומתחת לכל אלו - תכנית מפורטת".      
ובהמשך:
"אשר לכביש חוצה ישראל שבתמא/3 הכביש ותוואי הכביש המסומנים בה בתמא/3 ודינו כדין כל נתון בתכנית מתאר ארצית שנדונה ואושרה כדין".

מכאן לפסה"ד של בית המשפט המחוזי בת"א (עש/215/00 ועש/231/00) שבפתח המאמר, אשר אימץ את החלטת ועדת הערר המחוזית, שאימצה את החלטות השמאי המכריע.
המטיבים העיקריים שעולים מפסק הדין הם: 
היסודות המכוננים את תביעת הפיצויים לפי סעיף 197 הם"      
-  קיומה של פגיעה במקרקעין הנובעת מתכנית".    
-  "קיומה של "תכנית פוגעת". תכנית זו אינה חיבת להיות תכנית
    מקומית או מפורטת, ויכולה להיות גם תכנית מתאר ארצית או
    מחוזית, אולם חובה היא שניתן יהיה ללמוד ממנה כי אכן היא פוגעת
    במקרקעין".        

 

הקביעות הנ"ל הסתמכו הן על בג"צ 62/61 (ראה לעיל) והן על פס"ד בע"א 462/86 "נשר מלט" (ראה לעיל).       

 

באשר למקרקעין נשוא פסה"ד, "לא נותר מקום לספק, כי ממפות המתאר, הארציות והמחוזיות כאחד, הערוכות בקנה מידה 1:100,000 ו- 1:50,000 לא ניתן ללמוד אלו מקרקעין עשויים להיפגע ובאיזה אופן. רק מקום בו פורסמה תכנית המתאר המקומית בקנה מידה של 1:2,500 (היא התכנית המקומית פת/2005/א') קמה למשיבים היכולת להעריך את הפגיעה במקרקעין שברשותם ולתבוע פיצוי בגין פגיעה זו".  

 

הימנעות מהתערבות שיפוטית בשיקוליו המקצועיים של בורר או שמאי מכריע, בכל הקשור להיבטים שמאיים ותכנוניים.

 

סיכום

 

 

מכל האמור והמקובץ לעיל, בבואנו לבדוק השפעותיהן השליליות של תכניות מתאר ארציות ומחוזיות על שוויים של מקרקעין, ולחרוץ גורלן של תביעות פיצויים - הן בהפקעות והן בתביעות לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה - חובה עלינו כשמאים להקפיד על יישום הכללים הבאים, הנובעים מפסקי הדין הנ"ל ומפסקי דין אחרים:

 

לאתר את המקרקעין איתור מדוייק ככל האפשר, בעין של מומחה לדבר, להבדיל מעין של הדיוטות, באמצעי מדידה שונים, כמצוות בג"ץ 62/61 (זקס ועליאש). הכין שקיים ספק, מוטלת על בעל המקרקעין החובה לוודא את הדבר על ידי פניה לרשויות המוסמכות. לדעתי, גם אם מדובר על "חלקה פעוטה עד למאד" לא כל שכן קל וחומר כשמדובר בחלקה גדולה יחסית, חובה על בעל המקרקעין לוודא את הדבר. 

אין לקבל את התיזה שעצם העלאת תוואי הדרך במפה בקנה מידה גדול יותר, כשהעלאתו באה לבטא נתון שכבר קיים, מזכה בפיצויים לפי סעיף 197 לחוק.      
כאמור בפס"ד "נשר" (ע"א 362/86) פרוש כזה נוגד את כוונת המחוקק ועלול ליצור מצב שיקשה על הרשויות המוסמכות לבצע תפקידן התכנוני ואף לעודד את אלה שהיו חייבים לתבוע על פי תכניות קודמות, לשבת בחיבוק ידיים, ולהמתין לבאות.  

לזכור תמיד את ההיררכיה של התכניות, כמצווה בבג"ץ 2920/94 (אדם, טבע ודין).
תכנית מתאר ארצית אינה תכנית ארכאית ושכוחת אל, אלא תכנית חיה, תקפה ומחייבת. 

למעשה, כל תכנית הינה נגזרת מהוראות התכנית שמעליה, כאשר בראש הסולם, תכנית מתאר ארצית, ובתחתיתו - תכנית מפורטת.   

קביעותיהן של תכניות מתאר ארציות ומחוזיות יש בהן כדי להשפיע על שוויים של מקרקעין.       
בית המשפט המחוזי קיבל בפסה"ד הנ"ל את קביעותיה של ועדת הערר המחוזית בכך שהוראות תממ/3 "החלה על כל מחוז המרכז וערוכה בקנה מידה של 1:50,000 יכולות להשפיע על שווי מקרקעין אך אין בכך כדי למנוע פגיעה של תכנית קונקרטית מפורטת מאוחרת יותר, אלא אם כן, הוראות התכנית הקודמת ברורות ומדוייקות באשר לחלקה זו או אחרת".

....................